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王金南代表:关于开展生态环境责任与赔偿立法的建议

来源:农工党中央宣传部  时间:2020-06-01 00:00:00  编辑:胡文生
  


 

生态环境损害赔偿制度是中央生态文明体制改革的重要组成部分,经过多年的探索,我国生态环境损害赔偿的制度在各地实践中得到了巩固,环境风险预防责任在关法律中做了原则性规定并通过部门规章进行了细化,具备了上升为立法的实践基础。特建议开展生态环境责任与赔偿立法,有关情况如下:

一、贯彻中央生态环境损害赔偿制度改革要求,为生态环境损害赔偿提供法律保障

生态环境损害赔偿的制度化是贯彻习大大生态文明思想,落实十八大和十八届三中全会提出严格实行生态环境损害赔偿制度的要求,是实行十九届四中全会关于落实生态环境损害赔偿制度,实行生态环境损害责任终身追究的具体实践。由于生态环境损害赔偿制度涉及赔偿和修复的责任承担、权利人、义务人、诉讼规则等民事基本制度和司法诉讼等事项,根据《立法法》第八条和第九条的规定,涉及民事基本制度和司法诉讼的事项只能制定法律,因此,需要通过立法巩固生态环境损害赔偿制度改革的成果,使改革制度化和常态化,为实现生态环境损害的修复与赔偿提供法律保障。

二、整合现行生态环境损害赔偿制度,弥补法律缺失

2015年生态环境损害赔偿制度试行以来,各地都颁布了生态环境损害赔偿改革实施方案,并且出台了调查、磋商、资金管理、修复及效果评估等配套的改革制度。在国家层面,2015年以来,司法机关相继出台了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的说明》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的说明》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》,均对生态环境损害赔偿和修复进行了规定。立法上,《海洋环境保护法》和《土壤污染防治法》对海洋和土壤生态环境损害提出了赔偿的要求。以上法律、司法说明和改革文件从不同角度对生态环境损害的赔偿和修复进行了规范,但是缺乏统一性和协调性,导致行政管理和司法实践中存在矛盾和冲突,不利于生态环境损害索赔工作的顺利开展,需要通过统一立法予以整合。

三、建立体系化的责任制度,严格落实企业主体责任和政府监管责任

目前改革方案确定的生态环境损害赔偿制度重在损害发生后赔偿制度的严格实行,通过赔偿推动环境污染或破坏生态的责任主体从前端加强风险防控意识,减少生态环境损害事件的发生。这样的制度设计虽然对损害责任主体起到了威慑作用,但要建立企业防范和应对风险的责任主体义务还是需要以正面立法的形式予以确立。我国政府长期以来惯用一刀切的条款对企业进行管理,定期评审、定期检查等做法实际上削弱了企业的主体责任,加重了政府的监管责任,导致企业主体责任和政府监管责任界限不清。在国外立法实践中,通过环境责任保险、环境责任信托基金、预付保证金等金融制度的强制立法,成功实现了高环境风险行业责任主体在从业前风险意识的建立,也确保了风险转化为损害事实后的赔偿到位。目前正在实施的生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度改革,都是重在事后赔偿责任的落实,忽略了事前风险预防意识的建立,生态环境损害赔偿资金的使用与事前风险防控和事后污染修复被人为割裂,制度“碎片化”、“孤岛化”导致制度的实施效果大打折扣。

四、生态环境责任与赔偿立法的目的和主要内容

开展生态环境责任与赔偿综合立法的目的是建立生态环境事件“事前风险防范-事中有效应对-事后赔偿到位的全链条管理模式,并通过合理的金融制度设计落实企业防范风险的主体责任,改变“保姆式政府”的管理模式。具体制度构建包括主体制度与配套制度两大部分,主体制度是确立企业和政府生态环境风险防范、事中应对、损害赔偿工作中具体职责和工作流程等实体和程序规定,配套制度是为保障责任确立和赔偿顺利开展而做的辅助设计。

一是主体制度内容:1)明确企事业单位和其他生产经营者的生态环境风险预防、事件应对和事后修复责任。包括建立生态环境风险防控制度,识别和评估生态损害风险,排查和监测生态损害隐患,降低生态环境损害威胁。(2)确立生态环境相关主管部门在生态环境风险预防、应对及修复索赔工作中的职责。包括对企事业单位和其他生产经营者的风险防控措施进行引导,根据事件报告引导或命令相关责任主体采取应急措施,开展损害评估、制定修复方案、引导或要求责任主体开展修复等。(3)明确企事业单位和其他生产经营者、生态环境主管部门在生态环境风险预防、事件应对和损害修复的具体工作程序。包括企事业单位和其他生产经营者的报告程序,生态环境相关主管部门在损害发生后的应急处置、调查评估、损害修复工作程序,以及报告时限要求、报告主体、具体管辖主体等。

二是配套制度内容:1)健全生态环境风险与损害评估制度,为评估生态环境风险评估、调查生态环境损害事实、确定损害责任主体、制定修复方案等提供依据。(2)建立环境责任保险、责任基金等社会化资金保障制度,在责任者灭失、责任者无力承担赔偿费用或责任者无法确认等情况下,综合运用政府财政、污染责任保险、专门基金等社会化责任分担机制,保障生态环境主管部门代为开展相关预防、应对和修复工作的费用。(3)完善生态环境风险损害的信息公开和公众参与制度。在生态环境风险与损害调查、风险防控措施落实、以及赔偿磋商、修复与赔偿金使用等工作过程中,向社会公开有关信息并开展公众参与。

五、建立生态环境责任与赔偿法律制度具有合理性及可行性

经过近5年的制度和案例实践,我国生态环境损害赔偿制度改革和公益诉讼已经进行了全面的制度探索,积累了比较成熟的实践经验,环境风险预防与应对责任在相关法律和配套制度中做了规定,突发环境事件应对能力得到提升,具备了上升为立法的基础。

一是制度体系逐步成熟。我国已初步建立生态环境损害赔偿的制度体系。全国31个省(区、市)均印发了生态环境损害赔偿改革实施方案,并出台了损害调查、赔偿磋商、诉讼规则、修复评估、资金管理等配套制度。与生态环境损害赔偿制度密切相关的环境公益诉讼制度也已初步建立。《民事诉讼法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的说明》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的说明》等法律和司法说明已明确了检察机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的规则。目前,生态环境损害赔偿的制度内容已经基本完善,具备上升为法律的基础。

环境风险预防与应对责任在《环境保护法》以及《大气污染防治法》等单行法中进行了原则性规定,并通过《突发环境事件调查处理办法》《突发环境事件信息报告办法》等配套制度对企业环境风险评估、排查、预警、信息报告、事件调查处置等具体工作做了细化规定。2019年实施的《土壤污染防治法》对企事业单位的土壤污染风险防控责任作出更为系统的规定。总体来看,环境风险预防与应对责任已基本健全,有必要统筹环境风险预防与损害赔偿责任,构建系统性的预防与修复责任体系。

二是案例实践积累充分。生态环境损害赔偿和公益诉讼都已付诸实践,从2015年至今,各地开展生态环境损害赔偿案件600余起,赔偿金额20余亿元。近年来环境公益诉讼案件也呈爆发增长趋势,案例突破万件,取得了良好的社会反响,获得了人民群众的好评与支撑。在环境风险防范与事件应对方面,2006-2019年期间,我国发生突发环境事件6000余起,2019年突发环境事件总数比2006年减少67.9%,案件数量每年均呈下降趋势,环境风险防控的能力稳步提升;通过一系列突发环境事件的应对,积累了丰富的应急处置经验,环境应急管理体系逐步完善。大量案例实践为开展生态环境责任与赔偿立法奠定了较为扎实的实践基础。

三是具有成熟的国外经验。从国外生态环境风险防范与损害赔偿制度的建设和运行来看,已经构建了较成熟的法律制度,并在实践良好运行。美国制定了《超级基金法》《清洁水法》《石油污染法》等一系列法律,明确了针对污染物、危险废物倾倒排放以及溢油等事件的预防、预警、应对、报告、处置、评估、修复或恢复等工作中的职责和程序,并通过不同类型的基金和保险制度保障事件的有效应对与事后环境修复以及自然资源损害赔偿,并在实践中形成很多判例。欧盟制定了《环境责任指令》,并且欧盟成员国陆续将其转化为国内法,这些国家包括法国、拉托维亚、立陶宛、德国、瑞典、荷兰、波兰、西班牙等国,但由于在欧盟层面无法确立资金保障制度,欧盟国家的损害赔偿实践不佳。这些域外经验和教训可以为我国的生态环境责任与赔偿立法提供重要的参考。


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